是城市发展的基本生产要素

2023年伊始

为全力拼经济、推动高质量发展

各地各出实招、各有绝招

在土地这一要素上

深圳于近期迈出了探索性的一步

2023年2月下旬

深圳第一本民企历史违建确权“红本”

落于光明区喜德盛工业园

这处面积超5万平方米、

总计13栋生产经营性历史违建的土地

在确权之后

其土地房屋权归属于

深圳市喜德盛自行车股份有限公司

（下称“喜德盛”）名下

喜德盛。摄：林少娟

这宗自带“首宗”光环的案例

并未大规模诉诸媒体报道

乃至光明区政府、光明区规划土地监察局

及喜德盛公司官网都未挂出相关资讯

尽管如此

嗅觉灵敏的企业

都紧盯官方的下一步动作：

何时推出第二宗、第三宗？

要读懂深圳

土地始终是一条至关重要的线索

No.1

产权混淆的灰色地带

作为中国最早开始进行土地市场化改革的城市，深圳分别于1992年和2004年推进“统征”“统转”工作，全域土地逐步转为国有。但由于“集体土地所有制”本身所固有的权益不清及管理缺位等原因，部分原村民及其基层社区组织先后掀起抢建违法建筑潮涌，时至今日，仍有不少建筑处于产权混淆的灰色地带。

解决这一“历史遗留问题”的关键在于理清土地权属。

“先解决土地的权属问题才能解决违建的使用问题。”一名熟悉此事的内部人士评价。

业内专家视此举为“向存量土地‘动刀’”，“理顺之后，就能获得土地二次开发的机会带来的土地增量。”而对于深圳而言，这点至关重要。

过去40多年，深圳真实的城市空间发展与变化，正是由这些富有创新性、首破性的“首宗”案例共同推进和塑造而成。而今，自喜德盛工业园漾开的“首宗”涟漪，又将如何细水长流地影响深圳？

No.2

一切为了产业

时至今日，在深圳这座改革开放后飞速发展的城市，可用的未建设用地已剩余不多。

与其经济总量相比，深圳的土地面积确实太小了。据《深圳统计年鉴2022》，深圳辖区面积达到1997.47平方公里，这一体量在国内四大一线城市中排位最末，约为上海的1/3、广州的1/4、北京的1/8。

图源：南都图库。

为控制城市无效蔓延

21世纪初

在全国土地财政轰轰烈烈之际

深圳率先为自己划了一条“线”

▽

2005年，深圳出台《深圳市基本生态控制线管理规定》，将974平方公里的土地（占深圳总面积的48.9%）划入基本生态控制线范围之内，明令“不得使用”。

深圳划线的底气，来源于高新制造业等产业经济为城市带来的巨量动能。

2005年，深圳市地方财政一般预算收入为412.38亿元，土地出让带来的收益仅为30亿元。此后十余年，深圳的土地收入大多未超过财政预算收入的10%。

尽管并不依赖土地财政，但随着深圳经济的高速发展和产业转型需要，深圳依然需要大量的新增工商业用地，为不断成长的企业提供发展空间。

由此

深圳将目光转向了存量土地的开发利用

比如那些数量颇多的历史违建

▽

?2014年，深圳实施了《<深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定>试点实施办法》，拟将试点范围内的历史违建纳入合法的轨道。但受限于政策标准争议大等原因，历时一年推动，仍未有一宗历史违建进入处理程序。

?2018年，深圳市政府在前述基础上，进一步发布了《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》，业内称之为新“三规”。

对于这两类历史违建，新“三规”从安全纳管、处理确认、依法拆除或没收等方面作出了详尽的规定，标准较之于《试点实施办法》有所调整。

一名熟悉此事的业内人士告诉记者——

“事实上，全市公配类历史违建很少，产业类历史违建才是新‘三规’的重头戏。为什么？初衷就是为了扶持产业发展。”

在为新“三规”筛选产业类历史违建的试点项目时，政府部门并不青睐那些“奔着城市更新去”的企业，而是要求“确权之后继续从事本行业、扎扎实实发展的”。

这也正是光明区规划土地监察局

在推进“首宗”案例时的考量

▽

该局相关人士介绍，上世纪90年代，不少外来企业直接与当地村集体签订租赁、转让或合作开发的协议，兴建了大量厂房，使用权到期之后，原土地及地上建筑物都要归还给村集体。此次成功确权的喜德盛也是其中一员。其于90年代进入深圳，与原村集体签订了超20年的租约。

置之于当时的时代背景下，这一行径并不合法。长期为深圳国土管理部门提供法律服务的律师林坚分析，喜德盛进入深圳时，深圳尚未启动第二次城市化转地工作，因此，其所在工业园用地，时年仍是毫无争议的集体土地。而根据合同法等法律规定，集体土地禁止擅自转让，可以租赁，但最长、合法有效的租期不得超过20年。

这并非喜德盛一家的现实窘境。

“这一类型历史违建占的量较大，这点不能回避。但作为政府，我们不能磨灭这些企业对深圳作出的贡献。”前述人士表示，“我们应该感谢他们，感谢他们早期选择了深圳，选择来光明区发展。”

该人士介绍，新“三规”公布后，喜德盛自街道、区一层一层地咨询上来，确权意愿颇为强烈。考虑到喜德盛已扎根光明区二十余年，“一直实实在在做实体经济、做制造业”，2020年，光明区规划土地监察局推荐了喜德盛工业园作为确权试点项目。

也是在那不久之后，深圳市规划土地监察局成立专班，市、区两级联动，多次赴喜德盛工业园开展调研。

深圳市规划土地监察局表示——

“深圳市、光明区两级人民政府直面喜德盛工业园区历史违建处理难题，志在持续优化营商环境方面有所作为。”

于是，2023年2月，历时近3年，一本红色的房地产权证终于如期到来。

No.3

为何首选“红本”？

在这场自上而下、自下而上的双向选择中，企业的诉求表达得非常明确：首选“红本”确权。

一本薄薄的房地产权证，究竟能带来多大的效应？

前述业内人士向记者讲起了多年前的一桩旧事。那时宝安区有家企业持有面积不小的历史违建，或是出于不愿缴纳地价的考量，企业主拒绝了确权处理。没有“红本”，该企业向银行贷款时吃了“闭门羹”，致使资金链一度断裂。

图源：南都图库

“红本”，是企业寻求金融融资的关键命门。

“不是合法产权的房地产，则无法在银行等金融机构获得融资。此外，还要面临再出租的租赁合同无效风险、安全监管风险。”林坚分析。

与“红本”相对的，则是“绿本”。不同于“红本”，“绿本”是受限制的产权，不得抵押融资、转让，办证时缴纳的地价标准也不尽一致。

林坚向记者分析——

拿“红本”的生产经营性违建，需按照申请办理为商品性质时市场评估地价的50%补缴地价；拿“绿本”的，则按照公告基准地价的50%缴纳地价。

他进一步解释称，“绿本”参考的基准地价由政府定期发布，价格相对较低，流程简便。而“红本”参照的市场评估地价总体较高，差异性较大，评估流程也更加漫长。

理解了“红本”办证之难，也就更能明白喜德盛这本“红本”的来之不易。不过，与寻求融资的企业不同，作为一家主攻实体经济的企业，喜德盛的现金流已趋于稳固，既不需抵押土地向银行贷款，其意也不在转让。

“这也不是我们推进其‘红本’确权的初衷。”前述光明区规划土地监察局人士向记者强调。

“我们的出发点始终是为了促进产业发展，促进企业高质量发展。要知道这家企业已经颇具体量和规模，合法之后，它就可以实现更进一步的发展。”

据深圳市规划土地监察局介绍，这本商品性质房地产“红本”破解了喜德盛经营厂房及配套设施没有合法产权的困局，“企业发展也得以进入快车道。”

来自光明区人民政府官网的信息显示，喜德盛是一家集研发、制造、销售、服务于一体的专业化自行车企业，目前已是中国主要自行车生产基地之一。

图源：喜德盛官网

No.4

利益如何平衡？

与不少半途而止的案例相比，喜德盛这本“红本”的推进动力已可称之为充沛，但仍耗时3年，遇阻颇多。

前述光明区规划土地监察局人士介绍，喜德盛申请“红本”的关键前提，在于一纸经村股份合作公司股东大会或股东代表大会表决确认的《承诺书》——

承诺同意征地或者转地，并且不再需要政府支付征转地补偿款、与历史违建有关的经济利益关系已自行理清、自行承担相关法律责任。

如何制定多方满意的利益平衡机制，以使《承诺书》顺利出具，是种种矛盾交织最多的一环。该人士回忆，推进喜德盛“红本”确权的3年时间里，有将近2年的时间用于协商谈判、理清利益，前后一共开了30余次相关会议。

毋怪耗时颇久，企业、村股份公司各有其立场。

?对于村股份公司

对深圳城市化历史遗留建筑处理工作有长期研究及实务经验的律师臧建分析，土地确权给企业后，意味着村股份公司及原村民未必能继续保有收益及土地价值上升的红利，而这可能招致部分村民反对。“这个地到底值多少钱？确权之后，村里能获得多少有产权的物业？人一多，就不好表决了。”

?对于企业

企业也有苦衷。待补缴地价是最现实的压力，如若再让利村股份公司较多，企业能否承担此间之重？

这笔难算的账不知拦下了多少《承诺书》。臧建表示，通常而言，由于外来企业与股份公司之间的权属关系复杂，原村民之间更涉及复杂的家庭内部财产分配问题，复杂的利益纠葛下，相关股东大会往往难以表决。

为解决这一难题，在此宗案例中，光明区规划土地监察局收集了不少土地租售历史案例，聘请专业团队开展历史违建价值评估测算，最终出台了深圳首个指导历史违建处理利益分成的政策文件，促成双方达成一致。

图源：ICphoto

这份未曾公开披露的文件

可视为“首宗”案例的最大亮点

▽

“市场评估地价的确定涉及政府、企业、集体三方利益，政府收取的地价更多，企业付出的成本更高，集体在与企业理清经济关系时既要考虑企业付出的成本，也要考虑企业由此获得的更高收益。”林坚认为，喜德盛工业园市场评估地价的确定是具有初创价值的。

“为今后深圳其他类似历史违建的红本确权建立了先例，将来可能成为大家参照借鉴的模式之一。”

臧建则建议，若要普遍展开或者加快推动更多案例落地，离不开相关业务部门的深度参与。“因此也有必要建章立制以明确责任分工和提供制度保障，在工作机制上或可尝试推进部门联审。”

?于集体、企业而言

据记者了解，此批历史违建确权之后，原村集体可获得一定数量的产权物业，而后将这部分物业反租给喜德盛，获得租金收益。对于喜德盛，产权不合法滋生的隐忧已不存在，发展信心大增。

?于政府而言

确权带来的效用也颇为明显。“为后续要开展农村城市化历史遗留违法建筑确权工作的申请人提供了范本和参考，在‘三规’处理上进一步形成合力，以点带面，精准施策，高质量推进优势制造业历史违建处理，农村城市化历史遗留违法建筑纳入城市发展法治轨道。”

深圳市规划土地监察局表示，这将有益于优化营商环境、进一步提升城市形象，助力经济社会高质量可持续发展。

No.5

“首宗”能打开多少城市空间？

至2022年，深圳1900多平方公里的土地上，建成区面积已达900多平方公里，开发强度近50%，剩下的都是生态保护区，可用的未建设用地已剩余不多。已建成的面积中，仍有部分建筑处于产权混淆的灰色地带。

图源：南都图库

这些沉默的违建始终难以进入市场正常交易，“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”。2012年5月，深圳发布《深圳市土地管理制度改革总体方案》，篇幅逼近5000字，“明晰产权”被放置在方案的第一位，意在凸显此轮土改的要点正是解决违建问题。“解决了土地的权属问题，才能解决违建的使用问题。”前述内部人士评价。

中国（深圳）综合开发研究院产业经济研究中心主任周军民在接受记者采访时指出，喜德盛工业园的确权属于个案，推广起来存在一定难度。

“但有了这么一个案例和利益平衡机制之后，工业区比较集中的村集体可以跟政府部门、当地企业集中地谈，集中地解决产权问题。明晰了历史违建的产权，即可为工业上楼、工业区城市更新创造前提条件。”

按现下深圳在城市更新确权过程中

最被广泛使用的“20-15”原则

“合法外”用地实行二八分成

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当项目申请方同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府，剩下的80%土地中再拿15%用作公共设施配套用地，全部项目用地即可进入城市更新，并在更新后全部可以合法颁证。

“大规模的、没有完整法律手续的用地做不了城市更新，但有了完整的产权后，它（这块地）就可以纳入城市更新范围了，或者配合市里一些重大项目的落地。”

周军民以落地于宝安区的华润微电子深圳12英寸集成电路生产线建设项目为例，在官方介绍里，该项目是“全省首个整街统筹项目”，宝安区对街道36.5平方公里土地进行了整体规划。“如此大片区的统筹，土地的产权一定要符合相关要求。产权理顺之后，就可以去做这个事了。”

周军民指出

明晰产权后的历史违建

还有望打开“工业上楼”的想象空间

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“工业上楼”是深圳为突破土地瓶颈发布的新政，意指让企业在高层楼房中进行工业生产。按照计划，深圳将在5年内提供1亿平米“工业上楼”产业空间。

这是个不容小觑的数字，增量相当于存量的1/3，新增了一个龙岗区的工业空间。要获取这部分土地供应，主要依赖存量土地的获取，而置之于深圳的城市背景下，存量土地又常常与土地产权的归属问题挂钩。“可以边理顺产权，边做‘工业上楼’的项目，这样也会增加了土地市场的供应。”

图源：ICphoto

在其看来，这正是一个向存量土地“动刀”的过程，林坚也持有相似的观点。“如果喜德盛的模式可进一步推广，那么可以自由、市场化配置的土地和厂房资源增加，一定程度上可以缓解政府需要通过收地、征收房屋等土地整备扩大工业用地供应的压力，也相对可以拓展其余各类用地的供应空间。”他评价。“将这些存量市场释放出来即可。”

就在市场观望、期待之际

3月下旬

深圳土地市场传来了新消息

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3月21日，深圳市规划和自然资源局发布了关于公开征求《深圳市不动产登记历史遗留问题处理规定（征求意见稿）》意见的通告，将非营利性的公共管理与服务设施、公共设施等不动产纳入处理范围等。

此外，《处理规定》对因特殊情形导致当事人缺位时申请主体作出补充完善，避免历史遗留不动产问题因申请主体缺位导致无法推动解决，并同时设立政府兜底条款。

或有更多历史违建走上确权之路？

市场拭目以待。