一、联建房的法律问题研究

（一）联建房的背景简介

1、产生背景

“联建房”是成都市委、市政府在“5·12”汶川特大地震灾后重建中的一大创举。由于地震的影响，大面积的房屋损毁、倒塌，短期内不能对其恢复重建。为了救急，使灾民生活早日恢复正常，过渡安置房应运而生了。随着灾情日益稳定，灾区恢复性重建尤为重要，但是仅靠政府有限的财力根本无法完成灾后重建的艰巨任务。针对重建中巨大的资金缺口和宅基地不能流转的矛盾，投资联建房作为灾后重建机制的创新诞生了。

2008年6月26日，成都市人民政府出台《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》（成府发［2008］46号），提出“积极引导社会资金直接投资重建项目，吸引社会资金与农户、农村集体经济组织合作，联合重建”。这项针对地震重灾区农房重建出台的一项创新举措，很快有了一个响亮的新名字——“联建”。

2008年8月7日，成都市委市政府出台《关于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见》（成委发［2008］27号），提出“鼓励灾后住房自建的农村居民利用合法取得的宅基地和良好的生态环境资源，吸引社会资金联建”。即其中的联建政策——农民将宅基地交给村上，流转为集体建设用地，再由社会人士出资与村民联建新房。

2008年9月12日，成都市委统筹城乡工作委员会、成都市国土资源局联合下发《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》（成统筹［2008］93号），明确了联建的相关规定。至此，成都市“联建房”政策全面出台。

多数研究者认为，“联建房”政策是成都市政府在灾后农村损毁房重建中所作的全新探索，是灾后重建机制的创新，体现了统筹城乡发展最核心的意义，让农民产权能够资本化，影响深远。也有学者对“联建房”表达了自己的困惑，认为集体建设用地流转的过程可能会变成对农民权利的一种新的剥夺方式,“联建房”政策可能导致土地非农化失控, 加剧耕地短缺矛盾, 危及粮食安全。还有人认为“联建房”政策是成都市政府借灾后重建,变相推行与以前在城乡一体化过程中曾经实施但被中央政府叫停过的政策, 是地方政府挟抗震救灾的民意对中央政府的“讹诈”。

关于“联建房”政策的种种争议，正说明了农村集体建设用地流转问题依然是备受关注的焦点，反映了人们在法律政策上对集体建设用地流转认识判断的差异。其实, 任何一项颇具革新意义的政策方案或立法措施出台, 难免都会引致人们的不同看法。关键是我们要冷静思考, 审视这一探索性的地方立法缘起的背景, 洞悉农村集体建设用地流转法律调整的意义、制度创新的动因、实施的效果及可能出现的矛盾冲突。否则, 任何脱离现实逻辑的判断都是缺乏理性的僵化思维。

2、“联建房”政策的动因

（1）、“城乡一体化”的要求

“城乡一体化”是从经济发展规律和生产力合理布局角度出发, 统一布局城乡经济, 加强城乡之间的经济交流与协作, 使城乡生产力优化分工、协调发展,以取得最佳的经济效益。城乡一体化的要旨就是要创新制度设计, 打破城乡分治的制度性障碍, 促进要素流转, 体现市场配置资源的基础性作用。成都市贯彻党的十六大提出的要求, 从2003 年开始在全市实施统筹城乡经济社会发展, 以城乡一体化的发展路径来破解“二元结构”。2007 年6 月,成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区, 此后,成都市政府相继出台一系列文件, 加速城乡一体化进程, 推进“三个集中”, 即工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中, 构成了成都城乡一体化发展道路的具体实践路线。新农村建设与城乡一体化发展, 需要政府作为主要的推动者, 同时也需要引入市场机制。政府在公共产品提供和基础设施建设的过程中, 必然存在相当大的资金缺口。而解决资金供给的的办法在于:一方面是加快工业发展, 通过发展获取资金; 另一方面是通过市场机制, 尽可能地引入民间资本。

（2）、地震灾后重建的客观需要

地震灾害给人类带来的危害主要是生命、住房、生产和痛失亲人的精神损失等等。据统计, “5·12”汶川大地震中倒塌和损毁的房屋, 仅四川省就有400 万间、甘肃省约40 万间、陕西省30 万间。因此, 灾后面临的一个重要问题是, 如何安置灾民并重建家园。经验表明, 住房安置和食物供应是救灾工作的“重中之重”, 解决不好, 会引发严重的社会动荡, 造成更大的社会危害。居有其屋在灾年是紧要问题, 在平常是重要问题地震发生后, 国务院颁发了《关于汶川地震灾后恢复重建条例》和《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，提出要把保障民生作为恢复重建的基本出发点，把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置。四川省政府、国土资源部和成都市也都出台了促进恢复重建的文件, 均将灾后住房建设放到了重要位置。但是, 仅靠政府有限的财政能力根本无力完成灾后重建的艰巨任务。据计算, 如果全部是统规统建安置灾民, 都江堰市需要200 亿资金, 这对年财政收入30 亿的都江堰来说简直是个天文数字。有学者提出利用地方政府掌握的户口审批权, “逆向”推进城乡一体化, 即“卖农村户口”, 以此吸引城市资本参与灾后重建, 解决地震后农村房屋建设的资金缺口。经过大灾的农民无资金但有宅基地使用权, 针对灾后重建中存在的巨大的资金缺口和宅基地不能流转的矛盾, 更为有效的筹资途径是动员社会资金与灾区农民合作联建新居, 为受灾农民解困, 为政府分忧。

（3）、宅基地流转受限的现实

从相关土地法律规定可以看出，农村的宅基地只能供农民使用, 城镇居民不允许在农民的宅基地上建房。近年来，国家强调要严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。最高人民法院在全国民事审判座谈会上也表示, 我国现有的法律包括《物权法》都没有对是否允许城镇居民在农村购买宅基地或者房屋作出明确的规定, 因此就得使用国家的政策。根据国家政策，人民法院不应支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。对此, 人民法院对由此产生的房屋和宅基地买卖合同纠纷一般是认定无效的。