面对无地可用、土地财政不可持续的残酷现实，深圳再次牺牲了土地改革的武器。这一次，矛头指向了产权复杂、面积近400平方公里的原农村集体土地。

       事实上，深圳市政府和原村民围绕这400平方公里的土地展开了20多年的博弈，最终成为历史遗留问题。这一次，深圳联合国土资源部和广东省政府启动了土地管理制度改革的综合试点，以土地确认和振兴为重点，提出了一系列新颖的想法，如分类确认、土地分离和收入共享，希望彻底解决历史遗留问题。

       近400平方公里的土地意义重大

       “只有把确权的事理清了，土改才有进行下去的可能。”上月25日，深圳土地管理制度改革综合试点启动仪式结束后，深圳市国土规划与管理委员会一位官员如是说。原农村土地分类确权，直接制约着土地管理制度改革的其他环节能否启动，因此成为深圳当前最迫切需要解决的问题。

       但这个最迫切需要解决的问题实际上困扰了深圳市政府20多年。它最早可以追溯到1987年。当时，由于建特区需要资金，深圳率先在全国范围内试行了土地使用制度改革，将土地的免费使用改为有偿使用。这一改革突然将土地从资源转变为资产。政府从原村民那里收集了几千元的一亩土地。通过招标、拍卖和挂断，它卖出了数十万或数百万。原村民开始意识到土地是无价之宝，占地建房的现象开始出现。

       之后，深圳进行了两次城市化土地统一征收（转让），将全市土地全部国有化。然而，所谓的城市化只是翻了个牌子。随着一波又一波的土地建设热潮，大部分应收回国有农村集体土地仍被原农村集体和原村民占用。

       根据深圳2010年的相关统计，全市土地总面积1991.71其中农用地平方公里916.17建设用地91楼平方公里是小产权拆迁怎么办？7.77平方公里，未使用土地157.77平方公里。这其中，原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，占全市建设用地42%，而其中仅有四分之一(95平方公里)为合法用地。

       各种建筑建在近400平方公里的土地上，被深圳官方称为历史遗留违法建筑，俗称小产权房。据统计，截至2011年底，深圳小产权房违法建筑已达到37.94建筑面积达万栋4.05深圳总建筑面积1亿平方米49.27%。

       对于未来十年只能提供约42平方公里的新建设用地的城市来说，这400平方公里的土地意义重大。振兴和有效利用这部分股票土地是深圳未来发展的关键。振兴的关键是确认权利。

       确认涉及四类用地

       根据深圳之前的规定，符合一户一栋政策的原村民可以建造占地面积不超过100平方米、建筑面积不超过480平方米的自住住宅。每人还有100平方米的工商用地指标。此外，每户还有200平方米的公共设施用地。但事实上，深圳原村民占用的土地和财产远不止于此。

       许多原村民建造了不止一栋房子，建筑面积远远超过480平方米；此外，还有一些不符合要求‘一户一栋’深圳市英联房地产估价顾问有限公司董事长宋星辉告诉记者。

       据了解，经过1992年和2004年两次城市化土地征收（转让），深圳名义上实现了全市土地的全部国有化，但土地征收（转让）过程中存在诸多问题。部分土地已实施征地补偿，但政府尚未全部纳入储备和管理；部分政府未完善征地补偿程序；部分政府未安排返还或安置农民；仍有一定数量的土地未按照国有建设用地标准化管理，停留在土地审批状态。

       这也使得确认问题相当复杂。宋星辉认为：要分类确认权利，首先要对原村民占用的土地和在土地上建造的房屋进行分类。

       宋星慧指出，深圳所谓的“历史遗留违法建筑”主要涉及四类用地，其中包括两类合法的，即在“工商用地100平方米/人、居住用地100平方米/户、公共设施用地200平方米/户”指标范围内，在原农村集体土地或划“红线”的安置区内的国有土地上盖的房子;另两类是超出指标盖的房子，如在原农村集体土地上一户建了几栋、建筑面积超过480平方米的;以及非法占用国有土地建房子的。

       有望确认一些小产权房

       宋星辉预计，原村民在两种合法用地上建造的小产权房预计将在履行一定程序后颁发产权证书，但可能是有限产权，上市交易可能需要一定年限（可能是10年）。

       事实上，2009年深圳发布的《深圳市人民代表大会常务委员会关于处理农村城市化历史遗留违法建筑的决定》(以下简称‘处理决定’)中国已经规定了如何处置小产权房。

       根据处理决定，原村民在100平方米宅基地上建造的建筑面积为480平方米的房屋和使用100平方米工商用地的房屋预计将在支付部分地价后获得房地产证书。此外，它可能会被拆除或没收。处理决定指出，非法占用已完成征地和土地转让补偿程序的国有土地，严重影响城市规划，存在严重安全风险的，没收；不违反城市规划或者城市规划但可以采取纠正措施的，没收。由于处置小产权房屋需要一个过程，处理决定也安排了一个过渡期，规定在处理前暂时使用原村民，但需要消防和安全通过。

       处理决定出台后，深圳国土资源委员会起草了实施细则，但尚未实施，因此现在实际上需要实施这一决定。《深圳市土地管理体制改革总体规划》近期实施计划(2012-2015)(以下简称近期实施方案)明确提到，深圳今年将出台处理决定配套实施方案。

       宋星慧预计：‘小产权房’确认权利并不意味着所有房屋都可以确认权利，但政府文件规定的权利可以通过其他方式解决。她指出，原则上，不太可能一次大面积确认所有权利。

       房地产分离新尝试

       无论是确认、拆迁还是没收，小产权住房的收集和振兴都不能绕过补偿问题。在改革计划中，深圳提出了两个非常新颖的概念：土地分离和收入共享。

       根据近期实施计划，今年以来，深圳将在坪山新区开展综合试点，重点探索原农村土地改造确认路径；同时，根据处理决定及其配套实施文件，开展原农村城市化历史遗留的非法建筑处理。

       深圳的改革理念是探索房地产权利分离的管理体系，积极构建土地使用、安置房、经济补偿、土地权益书、定价和股份相结合的安置补偿模式。

       土地分离是深圳土地改革的最大突破，宋星辉认为，这意味着政府只给原村民合法土地和合法建设部分，补偿或土地权益也将实施土地分离，超过合法土地部分只能得到建设部分成本的补偿，以避免土地越多，越有利，建设自然会受到抑制。

       分析人士指出，历史遗留问题将非常难以解决，因此深圳在最近的实施计划中特别强调完善土地收入分配调整机制，探索政府与土地所有者共享土地增值收入机制。

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